铁腕治腐,“老”总统打出新“组合拳”

文章作者:冉刚 ·文章来源:中国纪检监察报 ·廉政博山·(2013-10-28 16:39:28)
    面对愈发强烈的反腐败呼声,俄罗斯领导层以行政改革为突破口,重建权力监督机制;以制度建设为重点,强化制度执行力;以查处案件为抓手,严惩贪污腐败,夯实执政根基。
  
  改革,改革,还是改革
  
  普京认为,俄罗斯若不改革行政体制,就难以建立有效的权力监督体系,更不能形成一支廉洁、高效的公务员队伍。为此,俄罗斯成立政府行政改革委员会和国家管理改进委员会,统筹协调行政改革,重点内容是加强政治竞争力,重建国家与社会的关系,优化和调整政府机构职能,加强对权力的监督制约,防止对微观经济活动的过多干预。
  
  改革政治体制,健全权力监督机制。在强化中央权威和维护社会稳定的同时,俄罗斯积极稳妥地实施政治体系改革。为落实分权制,地方行政长官不再兼任联邦委员会(上院)议员,以增强立法机关的监督功能。2012年4月,新出台的《政党法》大幅降低参政门槛,组建政党的最低党员人数从4万名降至500名,参加总统选举的政党候选人最低签名数从200万降至10万,独立参选人最低签名人数则从200万降至30万。新法生效后,俄罗斯国内相继出现了数十个新政党。同年10月,俄罗斯举行8年来的首次州长直选,州长任期5年,可连任两届。州长贪污或存在利益冲突时,总统有权将其免职。
  
  推进政商分离,大幅削减行政壁垒。普京严厉批评官员干预企业正常经营,指出“权力必须与金钱分家——想要挣钱,那就下海经商;想为国家服务,那就靠工资生活”。2011年4月,梅德韦杰夫勒令3名副总理和5名部长退出17家大型国企的管理岗位。为创造自由公平的营商环境,俄罗斯大力推行“经济活动去官僚化”政策,严格划清政府部门权限,大规模削减行政审批事项,减少和杜绝行政腐败。据统计,2006年,俄罗斯非执法机关对中小企业进行各类检查2000万次,但2010年第一季度骤降至40万次左右。有学者研究表明,2004年俄罗斯企业为克服行政壁垒的平均支出高达营业收入的8.5%,2008年降低到5%,2010年进一步降至3%。2012年,俄罗斯政府要求2015年前多功能政务中心的“统一窗口”服务必须覆盖全国90%的民众,2018年前社会对公共服务质量的满意度达到90%。
  
  缩减公务员规模,畅通民意表达渠道。俄罗斯两次大幅缩减官僚规模。梅德韦杰夫表示,优化公务员规模并不意味着“机械地”裁减人数,而应提高国家机构的工作效率。在公职人员管理方面,俄罗斯以立法形式规定了国家公职人员的行为准则和利益冲突调节机制,并设立各级专门委员会加以管理。2013年1月,关于公务员轮岗制度的法案正式生效,高腐败风险领域的公务员必须轮岗,每次轮岗交流的时间为3至5年。为加强社会监督、畅通民意渠道,俄罗斯于2006年组建联邦社会院。联邦社会院成员共有126人,全部是来自社会团体和非商业组织的权威人士,任命、推荐和选举的各占42人,各级政府官员、法官和议员不得参加,目的是提供开展官民对话的平台,让公民监督国家机关。在倾听民意的同时,俄罗斯严格防范外国势力通过“代理人”影响俄内政,不允许出现任何企图削弱国家或分裂社会的行为。
  
  让腐败者“伤筋动骨”
  
  在俄罗斯,腐败已经制度化,渗透到社会的方方面面,单靠惩处个别腐败官员已经无法扭转腐败急剧蔓延态势。俄罗斯议会上院前主席斯特罗耶夫曾形象地表示,“普京总统就像是一位外科医生,开刀后发现病人肌体已经千疮百孔,几乎每个器官都有问题”。
  
  2008年,俄罗斯新的领导层提出“反腐败斗争必须成为一项国家工程”,誓言“要把腐败分子清除出政权机关”,敦促议会仅用一个月时间就通过《反腐败法》。同时,制定《国家反腐败计划》和《国家反腐败战略》,将反腐败上升为国家战略,通过顶层设计系统地规划反腐败工作的法律基础、组织基础、预防机制、惩处机制和国际合作制度,这标志着俄罗斯由运动式反腐转入制度性反腐,以综合性和法治化的措施治理腐败。
  
  根据新的反腐败战略,俄罗斯大规模出台或修订与反腐败有关的法律,包括《联邦政府法》、《刑法典》、《警察法》、《检察院法》等,国家杜马为此还专门成立了反腐败立法保障临时委员会。2009年,总检察院和司法部对80多万部法律法规重新进行审议和评估,发现和修补4.8万个可能滋生腐败的漏洞。
  
  为加强组织领导,俄罗斯于2004年成立总理牵头的联邦反腐败委员会,改组并充实总统监察局。总统监察局向全国七大联邦区派驻监察局和审计代表,监察局局长由总统全权副代表或代表助理担任,主要负责查处贪污受贿行为,确保政令畅通。2008年梅德韦杰夫上台后,亲自担任联邦反腐败委员会主席,成立部际反腐败工作组,在联邦和州的人事部门设立专门机构处理利益冲突行为。2010年,俄联邦侦查委员会正式成立,负责统一协调检察院、内务部和联邦安全局的内设侦查机构。
  
  贪污贿赂是贪利性犯罪,俄罗斯不少人不怕坐牢,就担心保不住腐败收益。为达到打蛇打“七寸”的目的,2011年5月,俄罗斯立法规定对行贿者、受贿者和斡旋受贿者处以巨额罚款。根据新的法律,向官员行贿的最高罚金为3倍(适用于行贿者为单位时,且罚金不得低于100万卢布)于贿赂收益或30倍(适用于行贿者为个人时)于贿赂收益;公职人员犯受贿罪的最高罚金为贿赂金额的50倍,或3年监禁外加20倍罚金;非公职人员被判商业贿赂罪时的最高罚金为贿赂金额的50倍(行贿人)或70倍(受贿人)。当前,俄罗斯执法机关和议会正在酝酿出台规定,没收刑满释放人员的腐败犯罪资产,届时腐败官员将不能再以“服刑”来换取犯罪资产的“保全”。
  
  在立法过程中,俄罗斯既循序渐进,又不拖延塞责。总统亲自推动。2009年4月,梅德韦杰夫和普京带头对外公布家庭财产状况。自此,总统和高级官员申报财产成为惯例。2013年起,俄罗斯进一步要求官员必须申报家庭大额开支,要求主要官员和和国企领导人必须放弃海外银行账户、股票和其他金融票据,违者将被停职或解职。总统办公厅主任伊万诺夫称,新规定让财产申报制度真正有了“筋骨”。
  
  为避免申报流于形式,俄罗斯还注重配套制度建设,整合政府部门资料,建立综合性资产数据库,以便掌握官员个人资产状况。同时,逐步禁止大额现金交易。自2014年起,限制60万(约合人民币11万元)卢布以上的现金交易。2015年起,现金交易限额减半至30万卢布。
  
  2012年,俄罗斯共抽查21.1万份财产申报表,发现1.6万起违规行为,322名公务员因此被解职。总体来看,俄罗斯这方面的违规案例呈逐年下降趋势,但执法更趋严厉。2013年2月,国家杜马道德委员会主席彼赫钦因被揭露在美国拥有3套未申报的豪宅被迫离职。3月,上院议员马尔金因被曝光拥有以色列国籍、在加拿大有111套未申报的房产辞职。7月,英超切尔西足球队老板、亿万富豪阿布拉莫维奇辞去俄罗斯楚科奇自治区议会主席职务。8月,通讯与大众传媒部副部长斯维尔德洛夫因家人不愿意放弃海外金融账户不得不辞职。
  
  “用烧红的铁燃尽腐败”
  
  叶利钦曾以反腐败赢得民众支持,但权贵主导下的全面私有化不仅未能实现“人民资本主义”,反而使整个国家陷入了“掠夺式贪腐”状态,叶利钦家族也涉嫌通过洗钱将巨额资产转移海外。
  
  普京就任总统后,多次掀起反腐败旋风,发誓要“用烧红的铁燃尽腐败”。他依靠国家强力部门打击侵吞国家资产的私人财阀和经济寡头,全国首富霍多尔科夫斯基、传媒大亨古辛斯基和“权力经纪人”别列佐夫斯基要么锒铛入狱,要么流亡海外。
  
  梅德韦杰夫在完善立法的同时,出重拳整治腐败。2010年2月,梅德韦杰夫解除16名少将以上警官职务,11月底又解除18名军队高级将领职务。同年9月,“政坛元老”莫斯科市长卢日科夫被解职,卢日科夫被俄媒体指责涉嫌贪污腐败,其夫人巴图林娜垄断莫斯科大半建筑业,累积的个人资产高达数十亿美元。
  
  但是,上述反腐败行动被认为是“只抓小虾,不动大鱼”,国内外反对派甚至指责政府是选择性执法,以反腐之名“定点清除”异己分子或反对力量。据统计,2009年至2012年,俄罗斯法院定罪量刑的腐败官员数量从1万人下降至6000人左右,60%的人获得缓刑。
  
  普京第三次就任总统后,坚决打击腐败,对执政团队中的腐败官员也毫不手软,这与以前“梅普组合”极力保持执政集团稳定形成鲜明对比。2012年12月,普京在国情咨文中强调,反腐败不会顾及被调查者的身份和职位,俄罗斯没有“不可触碰的人”。
  
  2012年11月6日,深得普京信任的国防部长谢尔久科夫被解职,起因是国防部下属公司侵吞国有资产,造成超过67亿卢布的损失,这是俄罗斯20年来第一次以涉嫌腐败为名解除部长职务,国防部三名副部长和国防订购总局局长沃罗比约夫也相继被解职。此后,彼尔姆州前州长帕诺夫、农业部前部长斯克伦尼克、俄罗斯航天署空间系统公司总经理乌尔利奇奇和联邦资产管理机构负责人斯捷尔秋克均因涉嫌腐败接受调查,有的甚至被判刑。
  
  在过去的一年,普京总统继续铁腕治腐,强调反腐败没有禁区,查处腐败案件力度大、范围广、层次高,来自强力部门和执政团队的腐败高官纷纷落马。得益于声势浩大的反腐败工作,2012年普京的民意支持率在3个月内从37%升至50%。
  
  2013年下半年,俄罗斯三分之一的联邦主体将举行地方领导人选举。统俄党决定在9月8日地方选举前“清洗”党内腐败分子,摆脱反对派强加的“骗子和小偷党”形象。梅德韦杰夫要求统俄党加强与民众的联系,消除长期执政引起的疲惫感,实现普京提出的“保证将党的领先地位至少保持到2020年”。但是,俄罗斯腐败问题盘根错节,反腐要取得成功必须循序渐进,“水滴石穿”,绝非一朝一夕之功。
 
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